历史沉沦 宋代监察制度简论
（一）宋初建制及历史上的监察制度
有宋一代，自立国之日起就一面要纠正五代之弊端，坚决削夺武将手中的兵权，同时削弱地方的权力，极力加强君权和中央集权，另一方面，又面临着“草创天下”和统一全国的形势和任务，因而不得不因袭唐制，并且由于制度的制定者和执行者等人的文化素质低下，过多的着眼于解决眼前问题来决定制度的取舍，使得从中唐以来就存在的制度冗杂、机构重叠、职能分散的弊病不仅没有得到应有的审视，反而在片面加强君权和中央集权的动机下变得更加复杂，《宋史.职官制》中是这样说的：“唐承隋制，至天授中，始有试官之格，又有员外之置，寻为检校、试、摄、判、知之名。其初立法之意未尝不善，盖欲以名器事功甄别能否，又使不肖者绝年劳序迁之觊觎。而世戚勋旧之家，宠之以禄，而不责以猷为。其居位任事者，不限资格，使得自竭其所长，以为治效。且黜陟进退之际，权归于上，而有司若不得预。殊不知名实混殽，品秩贸乱之弊，亦起于是矣。宋承唐制，抑又甚焉。”（1）这实际上反映的是制度的不稳定性、缺乏权威以及由此造成的效率递减。在这种大背景下，监察制度也没有能避免这一趋势，尤其在从制约相权（北宋晚期以前）到成为权相的工具（北宋晚期以后）的转变过程中得到了充分的暴露。
然而，毕竟宋代监察制度做为一种制度还是有它自身的许多特点，这种特点既反映在纵的方面——和此前此后的监察制度相比，又体现于横的方面——与宋代的其它官制比较。
讨论宋代监察制度，应该说首先是看它在整个传统社会监察制度中的渊源传承与历史地位。从中央的角度看来，中国的监察制度经历了一个形成、发展、成熟和转化的过程，对应朝代大致是战国秦汉、三国两晋南北朝、隋唐五代和宋元明请时期。
战国时，各国已经设立了掌文书和记事的御史官，如“秦赵渑池之会”，各命御史“书其事”（2）。到了秦汉时期，监察制度逐步确立：御史官种类增多，职能由记事转向监察；中央专职监察机构——御史台出现；言谏官（谏议大夫和给事中等）开始出现。下一阶段的发展主要体现在殿中侍御史的创置，御史不能纠察三公的旧制度被打破和言谏机构门下省、集书省的出现以及言谏官开始有了封驳之任。隋唐五代时期御史台正式脱离宫禁，成为和三省平行的监察机构；创设了御史台三院制度；御史台属官弹劾权力相对加强；谏官和封驳官各为一体，中央监察制度已告成熟。宋元明清时期是转化时期，其转化的特点首先鲜明的体现在加强皇权专制和中央集权上。宋代以前的监察职能更多的从属于宰相的整体行政安排，在皇权和相权的矛盾中更多的是站在中立的立场，而到了宋代，由于皇帝控制了监察官的任免权以及加强皇权的总趋势，使得监察官员往往成为皇帝削弱相权的工具，所以这一时期的转化也是朝着皇权专制的路子上走去，具体表现在：御史台三院合一并且最终在明代废御史台，设都察院；御史和言谏机构逐渐合一；中央监察体制更加严密（如设六科给事中、在军机处和内阁中另设监察官等等），皇帝通过这种多方面的监察使自己确立了稳固的最后决策者和最高仲裁者的地位，尽可能的防止出现威胁到皇权的因素。
就地方监察制度而言，可分为三个阶段：战国秦汉时期、魏晋南北朝隋唐五代时期和宋元明清时期。战国时没有专门的监察官，秦朝设监御史掌监郡之职，汉武帝设十三州部刺史，东汉时部刺史权力扩大，职能由监察扩大到行政，逐渐发展成为中央政权的对立物。魏晋南北朝时期地方监察制度很难得以确立。隋朝仿照汉代的刺史制度设置了司隶台，不再受御史台的领导，并且监察范围更宽。唐承隋制，唐太宗设十七道巡察使，唐玄宗设置十道采访处置使，肃宗时改名为观察处置使，并且多由节度使兼任，对唐代中后期以及五代时的地方割据起了推波助澜的作用。宋代地方监察制度发生了很大的变化，一改以前的一级地方监察体制，设立了路和府州军监二级地方监察体制，地方监察官的监察对象的范围扩大到上至曾任宰执、下至幕僚官的所有地方官员，同时也强化了对地方监察官的监察，其宗旨也就是加强中央集权，其后的元明清三朝更是有过之而无不及，元代设立了行御史台，明清则在地方设置了三道监察网。
简而言之，宋代监察制度的具体形态不得不服从加强中央集权和君主专制的政治形势的总体安排，而自宋代起的这一趋势实际上付出了很大的代价。加强君主专制的一个具体措施就是分割官僚的权力与职能，造成一种行政权力的制衡，即分权，一方面权力在向皇帝手中集中，另一方面负责具体事务的官僚的权力又在分化，集权与分权之间不可能不起矛盾。地方与中央的关系也是如此，不仅付出了强干弱枝的代价，而且随着地方监察官手中的行政权力的日益增多，实际上造就了一批新的地方强权，这一现象在南宋初期（岳飞被杀的一个原因就是怕他凭借手中的权力对抗中央）、元末、明末以及清末频频出现。因而可以说，监察制度在宋代不仅强化着君主专制和中央集权，同时也在造就行政分权与地方强权，宋代的监察制度就是在这种相反相成的规律中逐步发展的。
（二）宋代中央监察制度
先说宋代的中央监察制度。它基本上可以分为三块，即御史制度、谏官制度和封驳制度，还有尚书左右司和东西上阁门也有部分监察职能。
北宋前期，御史大夫“无正员，止为兼官”（3）。所谓兼官，即武臣的加官宪衔。御史中丞是御史台的台长，侍御史知杂事为副台长。御史台下设三院，即：台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史充任其职。“官卑而入殿中侍御史、监察御史者谓之里行”（4）。宋太祖、太宗两朝，三院御史多出外任知州或通判等差遣，而御史台三院的职掌，“以他官领之”（5），御史“无定员，无专职”（6）。直到真宗年间，御史台在制度上才有了定员。“元丰改制”后，御史台的结构有所变化，主要表现在：罢除御史里行和“五使”等使名差遣，定员分职；台院的侍御史取代侍御史知杂事而为副台长，台院名存职废，隋唐以来的三院组织结构趋向合并；设六察司于御史台，按察京师的所有政府机构，发展了唐代的六察制度。南宋时，御史中丞仍为御史台台长，但常阙而不除授，察院成为御史台最繁忙的机构，但总体而言，制度比较简陋，人数也明显减少。宋代御史台的职能比起隋唐有了很大的扩展。首先在传统的监察百官、弹劾纠察违反传统统治秩序的行为方面，包括了对宰相、宦官、军事机构和皇亲贵戚的监察。而且突破了唐代以前御史主监察而“不专言职”的规定（7），开始规谏皇帝、参议朝政。另外还有维护朝会和朝廷宴会秩序、参预司法工作监察司法部门、参预文武百官的管理工作、参预荐举官员、兼任侍讲等职能。御史的选任方式主要有两种，即皇帝亲擢和臣僚荐举、皇帝从中选拔任命，北宋后期以及南宋一代，宰相控制了御史的举荐，从而改变了北宋初中期皇帝通过御史来制约宰相的局面，而使御史成为宰相专权的工具，但这与唐代的御史“进退从违皆出宰相”有所区别（8）。唐代君权、相权比较均衡，御史无法有效监察宰相是制度常规，对行政过程造成的不利影响不大，因为皇帝就是最有效的监督宰相的力量。而宋代权力集中到皇帝手中，宰相专权是通过控制皇帝来行使，成为实际上的皇帝，已经没有了制约他的力量，再加上御史的受其操纵，导致权力滥用，所以自从北宋后期蔡京专权以来，历任权相统治时期无不是政治腐败时期。因而宋代监察制度的破坏还是由于权力太过集中导致。宋代选任御史比较注意资格与资序，资格是指御史的官职品阶（即寄禄官），资序则指资历，即御史的历任情况。所以宋代的御史一般的文化修养和政治素质都比较高。御史升迁的官职一般都比较重要，如御史中丞多升迁为执政。在对御史的监督方面，唐代以前只接受皇帝的监督，唐代时，御史弹劾不当，左右丞“兼得弹之”（9），宋代则加强了对御史的监督，尤其是元丰改制后，设立了专门监察御史的机构——御史房。宋代的君主专制大大超过前代，而宦官、外戚专权的现象基本上从未出现，御史台制度在其中所起的作用功不可没，但是君主专制的反面——宰相专权自北宋后期蔡京开始，历经秦桧、韩乇胄、史弥远、贾似道等权相，经久不衰，直至南宋灭亡，御史制度的推波助澜也不能忽视。究其成因，监察制度不能独立于行政制度之外，是继权力太过集中之后的第二个原因。宋代以后，这一现象——监察制度从属于行政制度变本加厉，所以到了民国，孙中山有感于此，而将监察制度从行政制度中独立出来，设定五权宪法，以利于发挥监察制度的优势，防止其弊端。
宋初在谏院任职者才是谏官，所谓“我国初，官以定俸，实不亲职，故赴谏院者方得谏官。”（10），因而这一时期的谏议大夫、司谏、正言并非都是谏官，只有在谏院供职者才是。元丰改制后，上述三种官职都官复原职，都成为谏官，一直延续到南宋灭亡。就谏官的组织机构而言，宋初沿袭唐代，隶属于中书、门下两省。宋仁宗时，谏官机构从两省中独立出来，设立“谏院”，长官为知谏院。元丰改制后，谏院废去，门下省与中书省各增设后省，为谏官组织。宋高宗时，又设立独立的谏院，直至南宋灭亡。宋代谏官的职能主要是谏诤皇帝、奏劾宰相及百官（前代所无）、参议朝政、参预荐举官员、受理臣民的上奏章疏、兼任修起居注与侍讲。宋代谏官的选任方式与御史基本相同，即皇帝亲擢和臣僚荐举、皇帝从中选拔任命。北宋前期谏官的荐举者多以任职清要，并且与宰执无直接隶属关系的翰林学士、侍从、御史中丞、侍御史知杂事等充任。北宋后期，尤其是哲宗前期，保守派宰执吕公著、司马光等人开始亲自物色谏官人选。宋徽宗即位后，下诏允许“宰辰、执政、侍从官各举可任台谏者”（11），为宰执控制谏官的任用权打开了方便之门。北宋后期直至南宋一代，谏官有皇帝防范宰执的工具变成了权相排斥异己的鹰犬，这不能不说是一个原因。宋代选任谏官也比较注意资格与资序，其文化修养和政治素质相对较高，而谏官的升迁去向也基本上是要职。从上述御史与谏官的种种职能来看，许多都是一致的，最能说明问题的就是御史从监察弹劾扩大到谏诤议论，而谏官则从谏诤议论扩大到监察弹劾，尽管各自的侧重点不同，但这就为台谏合一的形成奠定了基础。另外三省制度的变化以及学士队伍取代了谏官的部分职能也有利于台谏合一。
传统社会的封驳制度在汉代就已出现，但当时封驳权掌握在宰相手中。魏晋南北朝时期，封驳权开始移向言谏官手中。隋唐时封驳权由门下省掌管，给事中的权力加重。宋代初年没有恢复唐末废止的封驳制度，太宗时正式以通进、银台封驳司为封驳机构，长官为知通进银台封驳司，后又改为知通进银台司兼门下封驳事，另外，知制诰以封还词头的形式也参预封驳，而给事中和中书舍人都只是寄禄官，不参与封驳。元丰改制恢复了给事中和中书舍人的封驳职能，同时封驳机构改为新设置的门下后省和中书后省，而门下省的侍中、侍郎都没有了封驳之职。南宋时，三省合一，设门下后省专主封驳，给事中正式成为门下后省的长官，与中书舍人共同掌管封驳之职。有宋一代，虽然如给事中的封驳职能在不断扩大，但是就整个封驳官的权力而言，实际上处于不断缩小的趋势。宋代封驳官的职能主要包括监督朝廷的决策、参议朝政、规谏皇帝、奏劾百官、荐举官员、审察百官奏章、兼任知审官院和知三班院等差遣，其中第三、四几项都是前代封驳官所没有的职能。宋代封驳官的选任有皇帝亲擢，革除了唐代后期宰相“总其进叙”（12）的弊端。宋代封驳官如同御史与谏官，也讲究回避和资格资序，对文化修养也很重视。唐代及其以前，封驳官、谏官和御史的职能分工明确，封驳官审驳朝命，谏官主谏诤，御史监察百官，两宋时期，随着君主专制的加强，三种监察官的职能开始出现变化与混合的趋势。就奏劾百官、谏诤皇帝和议论朝政而言，它们的职能几乎相差无几，而其有所区别的地方大多是在一些程序和形式上，如三官职能先后有序，一般是在监督朝政的过程中，以封驳官为先，谏官次之，御史又次之。另外，宋代在制度规定上，封驳官的职能要比台谏重要，但在实际运作过程中，台谏的势力和作用都要大于封驳官。
宋代中央监察制度比起前代有几个明显的不同，就是中央监察官的选任者由皇帝取代了宰相、监察官的权力较少受宰执的影响、台谏官职能侧重于监察宰执百官、监察体制完备严密以及监察官的素质要高于前代。这几个特点反映了宋代中央监察制度的发展趋向，即更加严密化和日益成为君主专制的工具。本来传统中国的中央权力组成在宋代以前一直呈现出一种君权（皇室）和相权（政府）的均衡，在汉代政府的实际权力要大于皇室，一个具体体现就是政府的十三曹（秘书处）所掌管的事务要包括当时几乎所有的国家事务，而皇室的六尚（秘书处）却只管理皇帝的私人饮食起居和部分政府传递过来的文书。此后演变到唐代，君权逐渐增长，相权所受的限制越来越多。尚书（六尚之一）、中书和侍中（门下省）原本都是皇室的官员，现在都成了政府的首脑。而宰相成员的增多无形中也削弱了宰相政府的权力。但这时宰相仍是实际上的一人之下万人之上的政府首领，除了皇帝，没有其他的力量约束他。因而此时君权和相权总体上还很均衡。（13）到了宋代，这一均势发生了质的变化，君权日益不受限制的增长，而相权则受到越来越多的限制。中央监察制度的变化只是这种趋势的一个反映。所以说唐宋之变化，在于君主制的有限发展到无限发展，君主制内在的均衡遭到破坏，这既是君主制度发展的必然趋势（和欧洲中世纪后期以及近代的君主制的发展相似）也是适应当时形势的必要（宋代自建国起就处于内忧外患之中，此后更是几乎有退无进，为了保持王朝的存续，唯一的办法就是将尽可能多的权力揽到皇帝手中，这是“家天下”的正常思路）。而权力越集中，内部监督的重要性就越突出，这无论是在唐代以前还是宋代以后都是如此，所以监察制度的日益严密是理所当然的，只不过，此前它是宰相用来推行政府政策的平衡器，此后它虽然还是保留了许多以前的功能，但是却越来越多的成为君权控制相权的铁钳，换句话说就是成了权力斗争的工具，这是一种趋势，也是一个过程，所以到了明清时期，一方面监察体制发展到了高峰，另一方面它却越来越失去监察行政权的能力，有没有它似乎已经无关紧要。可以说，唐宋两代是监察制度的黄金时期，虽然在某些时期成为宰相专权的工具，但是总体而言，它对保持君权与相权之间的平衡起了相当重要的作用。而此后历朝历代却更多的继承了宋代监察制度的弊端，过于倾向君权的加强，不仅没有起到防止君主专制的消极作用，反而助纣为虐。
（三）宋代地方监察制度
宋代的地方监察制度首先在承袭汉代刺史和唐代道区制度的基础上，逐渐把路一级监察权一分为四，即由转运司、提点刑狱司、提举常平司和安抚司四个机构掌领。其次，创制了通判制度，以加强对府州军监官吏的监察。另外，明确规定，地方监察机构要接受御史和谏官的监察。
宋代的路是从唐代的道演化而来的，分为监司路和帅司路。宋代监司路不再象唐代监察性质的道那样是单一的体制，而是多元化的行政监察体制，包括转运司、提点刑狱司、提举常平司三个监察机构。各监司在行政职能上各有偏重，但在监察职能上大体一致。各监司长官各不统属，互相牵制，互相监察，既防止长官专权，又强化了对府州军监的监察。监司在宋代经历了一个发展过程，宋太宗设置监司后，在淳化年间（990-994）以前，只有转运司，长官为转运使；淳化年间又增设提点刑狱司，隶属于转运司，真宗时独立出来，官员为提点刑狱，宋仁宗又增设了武臣提刑；提举常平司是神宗所设，设有提举茶盐、提举常平等官员。宋代监司的职能主要包括按察地方官吏、荐举官员、负责部内官员的考课工作、参预并监督地方刑狱案件的审理、参与管理和监督地方财政、反映民间疾苦参与地方防灾救灾和兴修水利等民政管理事务以及镇压农民起义。从职能上可以看出，监司不仅负责监督地方行政，而且负责了很大一部分地方行政事务，使地方政府和官员只能在中央容许的范围内活动，使其无力对抗中央。宋代监司一般两年或一年就出巡一次，巡查所辖地区，同时规定有种种约法，来防止监司与地方官员勾结在一起。宋代监司的选任方式主要有三种，即皇帝亲擢、臣僚荐举皇帝从中选任和宰执堂除。在监司的回避、资序和政治品质方面，都有比较严格的规定。监司升迁的时间一般为三年或两年，升迁去向多是中央要职。宋代帅司的长官为安抚使或经略安抚使，在宋初仅为临时差遣。神宗时，设置了经略安抚使司，经略安抚使的职权扩大，总一路兵民之政并监察官吏。但监司在宋代是很普遍的地方制度，而帅司则仅在部分地区设置，因而就地方监察机制而言，后者不及前者的重要。宋代在路级另设一种走马承受制度，官员为走马承受或廉访使者，时而隶属于帅司，时而独立，是皇帝的“耳目之寄，实司按察”（14），职能包括风闻言事、按察诸路帅臣和州郡官吏；探察边事，及时奏报朝廷；从不许干预军政到监察军队；点检本路封桩钱物，并上朝廷汇报。可见对监司、府司制度是一种很有力的补充，也更能说明宋代地方监察制度的本质就是防止一切不利于中央集权因素的出现。另外要指出的是，宋徽宗重用宦官为走马承受，出现了有宋一代稀有的宦官干预政事和军事的现象，不能不说是对宋代严密的监察制度的一个讽刺。
宋代的府州军监是同级地方政府，直属朝廷。府、州基本上因袭唐朝，体制类似于秦汉的郡；府的地位略高于一般的州，但上等的州和府并没有大的区别。军在唐代是“仅理兵戎”，入宋后逐渐演变为行政区域。“监为物务，向不治民”（15），宋也属于行政区域。宋代这一级别的监察制度主要表现在增设监察机构——通判厅。通判最早设立于乾德元年（963年），当初是为了便于管理刚刚征服的荆南和湖南割据地区，其后在其它征服地区大都设立通判，并且扩展到早已统治的地区。宋代在通判设置上，突出了对武臣的监督。北宋时，凡武臣为长官的州军即使不足万户，也要设置通判，目的显然在于防范藩镇割据。通判的职能类似于监司，不仅要监督地方政府，还要参与州军的行政管理。具体而言，主要包括监察州县管理，参与州郡财政管理，参与州郡官吏的选任和管理，参与审理州郡的刑狱案件，兼领防汛和修堤岸等政务。通判的选任方式有四种，即皇帝亲擢，中书堂除，吏部差注，监司和府州辟差。在资序和回避方面也很重视。
（四）余论
英国的阿克顿勋爵说过一句闻名世界的至理名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”其言下之意就是说需要对权力加以约束。中国传统社会绝不是一个民主社会，也就没有现代社会对政府的权力约束机制，因而要靠监察制度来抑制腐败、提高效率，从而使权力的滚滚洪流灌溉田野而不是泛滥成灾。无论是在君权和相权之争、中央和地方之争中还是君相如何更好的管理官吏中，监察制度的身影都历历可见，其成就其错误已如前述，其作用不可忽视，但也无法夸大。有宋一代也可看作整个传统社会的缩影，单靠监察制度是无法完成约束权力、提高效率的任务的，传统社会的覆灭也就让人不能不说：单一的权力约束机制恐怕难辞其咎。历史是螺旋式上升的，过去发生的今天未必就能避免，但是防患于未然却未为晚也。
注释：
1、《宋史.职官制》（卷161）。
2、《通典.职官六》（卷24）。
3、《宋会要辑稿.职官55之1》。
4、《宋会要辑稿.职官17之1》。
5、《宋会要辑稿.职官17之31》。
6、《文献通考.职官一》（卷47）。
7、《续资治通鉴长编》卷154，庆历五年正月乙亥。
8、洪迈《容斋四笔》卷11《唐御史迁转定限》。
9、《旧唐书.职官二》（卷43）。
10、黄履翁《古今源流至论.续集》卷6《谏垣》。
11、《宋史.徽宗一》（卷19）。
12、《通典.选举六》（卷18）。
13、以上参考钱穆《中国历代政治得失》。
14、《宋会要辑稿.职官41之129》。
15、参见聂崇歧《宋代府州军监之分析》，《宋史丛考》中华书局1980年3月版，第70页
有宋一代，自立国之日起就一面要纠正五代之弊端，坚决削夺武将手中的兵权，同时削弱地方的权力，极力加强君权和中央集权，另一方面，又面临着“草创天下”和统一全国的形势和任务，因而不得不因袭唐制，并且由于制度的制定者和执行者等人的文化素质低下，过多的着眼于解决眼前问题来决定制度的取舍，使得从中唐以来就存在的制度冗杂、机构重叠、职能分散的弊病不仅没有得到应有的审视，反而在片面加强君权和中央集权的动机下变得更加复杂，《宋史.职官制》中是这样说的：“唐承隋制，至天授中，始有试官之格，又有员外之置，寻为检校、试、摄、判、知之名。其初立法之意未尝不善，盖欲以名器事功甄别能否，又使不肖者绝年劳序迁之觊觎。而世戚勋旧之家，宠之以禄，而不责以猷为。其居位任事者，不限资格，使得自竭其所长，以为治效。且黜陟进退之际，权归于上，而有司若不得预。殊不知名实混殽，品秩贸乱之弊，亦起于是矣。宋承唐制，抑又甚焉。”（1）这实际上反映的是制度的不稳定性、缺乏权威以及由此造成的效率递减。在这种大背景下，监察制度也没有能避免这一趋势，尤其在从制约相权（北宋晚期以前）到成为权相的工具（北宋晚期以后）的转变过程中得到了充分的暴露。
然而，毕竟宋代监察制度做为一种制度还是有它自身的许多特点，这种特点既反映在纵的方面——和此前此后的监察制度相比，又体现于横的方面——与宋代的其它官制比较。
讨论宋代监察制度，应该说首先是看它在整个传统社会监察制度中的渊源传承与历史地位。从中央的角度看来，中国的监察制度经历了一个形成、发展、成熟和转化的过程，对应朝代大致是战国秦汉、三国两晋南北朝、隋唐五代和宋元明请时期。
战国时，各国已经设立了掌文书和记事的御史官，如“秦赵渑池之会”，各命御史“书其事”（2）。到了秦汉时期，监察制度逐步确立：御史官种类增多，职能由记事转向监察；中央专职监察机构——御史台出现；言谏官（谏议大夫和给事中等）开始出现。下一阶段的发展主要体现在殿中侍御史的创置，御史不能纠察三公的旧制度被打破和言谏机构门下省、集书省的出现以及言谏官开始有了封驳之任。隋唐五代时期御史台正式脱离宫禁，成为和三省平行的监察机构；创设了御史台三院制度；御史台属官弹劾权力相对加强；谏官和封驳官各为一体，中央监察制度已告成熟。宋元明清时期是转化时期，其转化的特点首先鲜明的体现在加强皇权专制和中央集权上。宋代以前的监察职能更多的从属于宰相的整体行政安排，在皇权和相权的矛盾中更多的是站在中立的立场，而到了宋代，由于皇帝控制了监察官的任免权以及加强皇权的总趋势，使得监察官员往往成为皇帝削弱相权的工具，所以这一时期的转化也是朝着皇权专制的路子上走去，具体表现在：御史台三院合一并且最终在明代废御史台，设都察院；御史和言谏机构逐渐合一；中央监察体制更加严密（如设六科给事中、在军机处和内阁中另设监察官等等），皇帝通过这种多方面的监察使自己确立了稳固的最后决策者和最高仲裁者的地位，尽可能的防止出现威胁到皇权的因素。
就地方监察制度而言，可分为三个阶段：战国秦汉时期、魏晋南北朝隋唐五代时期和宋元明清时期。战国时没有专门的监察官，秦朝设监御史掌监郡之职，汉武帝设十三州部刺史，东汉时部刺史权力扩大，职能由监察扩大到行政，逐渐发展成为中央政权的对立物。魏晋南北朝时期地方监察制度很难得以确立。隋朝仿照汉代的刺史制度设置了司隶台，不再受御史台的领导，并且监察范围更宽。唐承隋制，唐太宗设十七道巡察使，唐玄宗设置十道采访处置使，肃宗时改名为观察处置使，并且多由节度使兼任，对唐代中后期以及五代时的地方割据起了推波助澜的作用。宋代地方监察制度发生了很大的变化，一改以前的一级地方监察体制，设立了路和府州军监二级地方监察体制，地方监察官的监察对象的范围扩大到上至曾任宰执、下至幕僚官的所有地方官员，同时也强化了对地方监察官的监察，其宗旨也就是加强中央集权，其后的元明清三朝更是有过之而无不及，元代设立了行御史台，明清则在地方设置了三道监察网。
简而言之，宋代监察制度的具体形态不得不服从加强中央集权和君主专制的政治形势的总体安排，而自宋代起的这一趋势实际上付出了很大的代价。加强君主专制的一个具体措施就是分割官僚的权力与职能，造成一种行政权力的制衡，即分权，一方面权力在向皇帝手中集中，另一方面负责具体事务的官僚的权力又在分化，集权与分权之间不可能不起矛盾。地方与中央的关系也是如此，不仅付出了强干弱枝的代价，而且随着地方监察官手中的行政权力的日益增多，实际上造就了一批新的地方强权，这一现象在南宋初期（岳飞被杀的一个原因就是怕他凭借手中的权力对抗中央）、元末、明末以及清末频频出现。因而可以说，监察制度在宋代不仅强化着君主专制和中央集权，同时也在造就行政分权与地方强权，宋代的监察制度就是在这种相反相成的规律中逐步发展的。
（二）宋代中央监察制度
先说宋代的中央监察制度。它基本上可以分为三块，即御史制度、谏官制度和封驳制度，还有尚书左右司和东西上阁门也有部分监察职能。
北宋前期，御史大夫“无正员，止为兼官”（3）。所谓兼官，即武臣的加官宪衔。御史中丞是御史台的台长，侍御史知杂事为副台长。御史台下设三院，即：台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史充任其职。“官卑而入殿中侍御史、监察御史者谓之里行”（4）。宋太祖、太宗两朝，三院御史多出外任知州或通判等差遣，而御史台三院的职掌，“以他官领之”（5），御史“无定员，无专职”（6）。直到真宗年间，御史台在制度上才有了定员。“元丰改制”后，御史台的结构有所变化，主要表现在：罢除御史里行和“五使”等使名差遣，定员分职；台院的侍御史取代侍御史知杂事而为副台长，台院名存职废，隋唐以来的三院组织结构趋向合并；设六察司于御史台，按察京师的所有政府机构，发展了唐代的六察制度。南宋时，御史中丞仍为御史台台长，但常阙而不除授，察院成为御史台最繁忙的机构，但总体而言，制度比较简陋，人数也明显减少。宋代御史台的职能比起隋唐有了很大的扩展。首先在传统的监察百官、弹劾纠察违反传统统治秩序的行为方面，包括了对宰相、宦官、军事机构和皇亲贵戚的监察。而且突破了唐代以前御史主监察而“不专言职”的规定（7），开始规谏皇帝、参议朝政。另外还有维护朝会和朝廷宴会秩序、参预司法工作监察司法部门、参预文武百官的管理工作、参预荐举官员、兼任侍讲等职能。御史的选任方式主要有两种，即皇帝亲擢和臣僚荐举、皇帝从中选拔任命，北宋后期以及南宋一代，宰相控制了御史的举荐，从而改变了北宋初中期皇帝通过御史来制约宰相的局面，而使御史成为宰相专权的工具，但这与唐代的御史“进退从违皆出宰相”有所区别（8）。唐代君权、相权比较均衡，御史无法有效监察宰相是制度常规，对行政过程造成的不利影响不大，因为皇帝就是最有效的监督宰相的力量。而宋代权力集中到皇帝手中，宰相专权是通过控制皇帝来行使，成为实际上的皇帝，已经没有了制约他的力量，再加上御史的受其操纵，导致权力滥用，所以自从北宋后期蔡京专权以来，历任权相统治时期无不是政治腐败时期。因而宋代监察制度的破坏还是由于权力太过集中导致。宋代选任御史比较注意资格与资序，资格是指御史的官职品阶（即寄禄官），资序则指资历，即御史的历任情况。所以宋代的御史一般的文化修养和政治素质都比较高。御史升迁的官职一般都比较重要，如御史中丞多升迁为执政。在对御史的监督方面，唐代以前只接受皇帝的监督，唐代时，御史弹劾不当，左右丞“兼得弹之”（9），宋代则加强了对御史的监督，尤其是元丰改制后，设立了专门监察御史的机构——御史房。宋代的君主专制大大超过前代，而宦官、外戚专权的现象基本上从未出现，御史台制度在其中所起的作用功不可没，但是君主专制的反面——宰相专权自北宋后期蔡京开始，历经秦桧、韩乇胄、史弥远、贾似道等权相，经久不衰，直至南宋灭亡，御史制度的推波助澜也不能忽视。究其成因，监察制度不能独立于行政制度之外，是继权力太过集中之后的第二个原因。宋代以后，这一现象——监察制度从属于行政制度变本加厉，所以到了民国，孙中山有感于此，而将监察制度从行政制度中独立出来，设定五权宪法，以利于发挥监察制度的优势，防止其弊端。
宋初在谏院任职者才是谏官，所谓“我国初，官以定俸，实不亲职，故赴谏院者方得谏官。”（10），因而这一时期的谏议大夫、司谏、正言并非都是谏官，只有在谏院供职者才是。元丰改制后，上述三种官职都官复原职，都成为谏官，一直延续到南宋灭亡。就谏官的组织机构而言，宋初沿袭唐代，隶属于中书、门下两省。宋仁宗时，谏官机构从两省中独立出来，设立“谏院”，长官为知谏院。元丰改制后，谏院废去，门下省与中书省各增设后省，为谏官组织。宋高宗时，又设立独立的谏院，直至南宋灭亡。宋代谏官的职能主要是谏诤皇帝、奏劾宰相及百官（前代所无）、参议朝政、参预荐举官员、受理臣民的上奏章疏、兼任修起居注与侍讲。宋代谏官的选任方式与御史基本相同，即皇帝亲擢和臣僚荐举、皇帝从中选拔任命。北宋前期谏官的荐举者多以任职清要，并且与宰执无直接隶属关系的翰林学士、侍从、御史中丞、侍御史知杂事等充任。北宋后期，尤其是哲宗前期，保守派宰执吕公著、司马光等人开始亲自物色谏官人选。宋徽宗即位后，下诏允许“宰辰、执政、侍从官各举可任台谏者”（11），为宰执控制谏官的任用权打开了方便之门。北宋后期直至南宋一代，谏官有皇帝防范宰执的工具变成了权相排斥异己的鹰犬，这不能不说是一个原因。宋代选任谏官也比较注意资格与资序，其文化修养和政治素质相对较高，而谏官的升迁去向也基本上是要职。从上述御史与谏官的种种职能来看，许多都是一致的，最能说明问题的就是御史从监察弹劾扩大到谏诤议论，而谏官则从谏诤议论扩大到监察弹劾，尽管各自的侧重点不同，但这就为台谏合一的形成奠定了基础。另外三省制度的变化以及学士队伍取代了谏官的部分职能也有利于台谏合一。
传统社会的封驳制度在汉代就已出现，但当时封驳权掌握在宰相手中。魏晋南北朝时期，封驳权开始移向言谏官手中。隋唐时封驳权由门下省掌管，给事中的权力加重。宋代初年没有恢复唐末废止的封驳制度，太宗时正式以通进、银台封驳司为封驳机构，长官为知通进银台封驳司，后又改为知通进银台司兼门下封驳事，另外，知制诰以封还词头的形式也参预封驳，而给事中和中书舍人都只是寄禄官，不参与封驳。元丰改制恢复了给事中和中书舍人的封驳职能，同时封驳机构改为新设置的门下后省和中书后省，而门下省的侍中、侍郎都没有了封驳之职。南宋时，三省合一，设门下后省专主封驳，给事中正式成为门下后省的长官，与中书舍人共同掌管封驳之职。有宋一代，虽然如给事中的封驳职能在不断扩大，但是就整个封驳官的权力而言，实际上处于不断缩小的趋势。宋代封驳官的职能主要包括监督朝廷的决策、参议朝政、规谏皇帝、奏劾百官、荐举官员、审察百官奏章、兼任知审官院和知三班院等差遣，其中第三、四几项都是前代封驳官所没有的职能。宋代封驳官的选任有皇帝亲擢，革除了唐代后期宰相“总其进叙”（12）的弊端。宋代封驳官如同御史与谏官，也讲究回避和资格资序，对文化修养也很重视。唐代及其以前，封驳官、谏官和御史的职能分工明确，封驳官审驳朝命，谏官主谏诤，御史监察百官，两宋时期，随着君主专制的加强，三种监察官的职能开始出现变化与混合的趋势。就奏劾百官、谏诤皇帝和议论朝政而言，它们的职能几乎相差无几，而其有所区别的地方大多是在一些程序和形式上，如三官职能先后有序，一般是在监督朝政的过程中，以封驳官为先，谏官次之，御史又次之。另外，宋代在制度规定上，封驳官的职能要比台谏重要，但在实际运作过程中，台谏的势力和作用都要大于封驳官。
宋代中央监察制度比起前代有几个明显的不同，就是中央监察官的选任者由皇帝取代了宰相、监察官的权力较少受宰执的影响、台谏官职能侧重于监察宰执百官、监察体制完备严密以及监察官的素质要高于前代。这几个特点反映了宋代中央监察制度的发展趋向，即更加严密化和日益成为君主专制的工具。本来传统中国的中央权力组成在宋代以前一直呈现出一种君权（皇室）和相权（政府）的均衡，在汉代政府的实际权力要大于皇室，一个具体体现就是政府的十三曹（秘书处）所掌管的事务要包括当时几乎所有的国家事务，而皇室的六尚（秘书处）却只管理皇帝的私人饮食起居和部分政府传递过来的文书。此后演变到唐代，君权逐渐增长，相权所受的限制越来越多。尚书（六尚之一）、中书和侍中（门下省）原本都是皇室的官员，现在都成了政府的首脑。而宰相成员的增多无形中也削弱了宰相政府的权力。但这时宰相仍是实际上的一人之下万人之上的政府首领，除了皇帝，没有其他的力量约束他。因而此时君权和相权总体上还很均衡。（13）到了宋代，这一均势发生了质的变化，君权日益不受限制的增长，而相权则受到越来越多的限制。中央监察制度的变化只是这种趋势的一个反映。所以说唐宋之变化，在于君主制的有限发展到无限发展，君主制内在的均衡遭到破坏，这既是君主制度发展的必然趋势（和欧洲中世纪后期以及近代的君主制的发展相似）也是适应当时形势的必要（宋代自建国起就处于内忧外患之中，此后更是几乎有退无进，为了保持王朝的存续，唯一的办法就是将尽可能多的权力揽到皇帝手中，这是“家天下”的正常思路）。而权力越集中，内部监督的重要性就越突出，这无论是在唐代以前还是宋代以后都是如此，所以监察制度的日益严密是理所当然的，只不过，此前它是宰相用来推行政府政策的平衡器，此后它虽然还是保留了许多以前的功能，但是却越来越多的成为君权控制相权的铁钳，换句话说就是成了权力斗争的工具，这是一种趋势，也是一个过程，所以到了明清时期，一方面监察体制发展到了高峰，另一方面它却越来越失去监察行政权的能力，有没有它似乎已经无关紧要。可以说，唐宋两代是监察制度的黄金时期，虽然在某些时期成为宰相专权的工具，但是总体而言，它对保持君权与相权之间的平衡起了相当重要的作用。而此后历朝历代却更多的继承了宋代监察制度的弊端，过于倾向君权的加强，不仅没有起到防止君主专制的消极作用，反而助纣为虐。
（三）宋代地方监察制度
宋代的地方监察制度首先在承袭汉代刺史和唐代道区制度的基础上，逐渐把路一级监察权一分为四，即由转运司、提点刑狱司、提举常平司和安抚司四个机构掌领。其次，创制了通判制度，以加强对府州军监官吏的监察。另外，明确规定，地方监察机构要接受御史和谏官的监察。
宋代的路是从唐代的道演化而来的，分为监司路和帅司路。宋代监司路不再象唐代监察性质的道那样是单一的体制，而是多元化的行政监察体制，包括转运司、提点刑狱司、提举常平司三个监察机构。各监司在行政职能上各有偏重，但在监察职能上大体一致。各监司长官各不统属，互相牵制，互相监察，既防止长官专权，又强化了对府州军监的监察。监司在宋代经历了一个发展过程，宋太宗设置监司后，在淳化年间（990-994）以前，只有转运司，长官为转运使；淳化年间又增设提点刑狱司，隶属于转运司，真宗时独立出来，官员为提点刑狱，宋仁宗又增设了武臣提刑；提举常平司是神宗所设，设有提举茶盐、提举常平等官员。宋代监司的职能主要包括按察地方官吏、荐举官员、负责部内官员的考课工作、参预并监督地方刑狱案件的审理、参与管理和监督地方财政、反映民间疾苦参与地方防灾救灾和兴修水利等民政管理事务以及镇压农民起义。从职能上可以看出，监司不仅负责监督地方行政，而且负责了很大一部分地方行政事务，使地方政府和官员只能在中央容许的范围内活动，使其无力对抗中央。宋代监司一般两年或一年就出巡一次，巡查所辖地区，同时规定有种种约法，来防止监司与地方官员勾结在一起。宋代监司的选任方式主要有三种，即皇帝亲擢、臣僚荐举皇帝从中选任和宰执堂除。在监司的回避、资序和政治品质方面，都有比较严格的规定。监司升迁的时间一般为三年或两年，升迁去向多是中央要职。宋代帅司的长官为安抚使或经略安抚使，在宋初仅为临时差遣。神宗时，设置了经略安抚使司，经略安抚使的职权扩大，总一路兵民之政并监察官吏。但监司在宋代是很普遍的地方制度，而帅司则仅在部分地区设置，因而就地方监察机制而言，后者不及前者的重要。宋代在路级另设一种走马承受制度，官员为走马承受或廉访使者，时而隶属于帅司，时而独立，是皇帝的“耳目之寄，实司按察”（14），职能包括风闻言事、按察诸路帅臣和州郡官吏；探察边事，及时奏报朝廷；从不许干预军政到监察军队；点检本路封桩钱物，并上朝廷汇报。可见对监司、府司制度是一种很有力的补充，也更能说明宋代地方监察制度的本质就是防止一切不利于中央集权因素的出现。另外要指出的是，宋徽宗重用宦官为走马承受，出现了有宋一代稀有的宦官干预政事和军事的现象，不能不说是对宋代严密的监察制度的一个讽刺。
宋代的府州军监是同级地方政府，直属朝廷。府、州基本上因袭唐朝，体制类似于秦汉的郡；府的地位略高于一般的州，但上等的州和府并没有大的区别。军在唐代是“仅理兵戎”，入宋后逐渐演变为行政区域。“监为物务，向不治民”（15），宋也属于行政区域。宋代这一级别的监察制度主要表现在增设监察机构——通判厅。通判最早设立于乾德元年（963年），当初是为了便于管理刚刚征服的荆南和湖南割据地区，其后在其它征服地区大都设立通判，并且扩展到早已统治的地区。宋代在通判设置上，突出了对武臣的监督。北宋时，凡武臣为长官的州军即使不足万户，也要设置通判，目的显然在于防范藩镇割据。通判的职能类似于监司，不仅要监督地方政府，还要参与州军的行政管理。具体而言，主要包括监察州县管理，参与州郡财政管理，参与州郡官吏的选任和管理，参与审理州郡的刑狱案件，兼领防汛和修堤岸等政务。通判的选任方式有四种，即皇帝亲擢，中书堂除，吏部差注，监司和府州辟差。在资序和回避方面也很重视。
（四）余论
英国的阿克顿勋爵说过一句闻名世界的至理名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”其言下之意就是说需要对权力加以约束。中国传统社会绝不是一个民主社会，也就没有现代社会对政府的权力约束机制，因而要靠监察制度来抑制腐败、提高效率，从而使权力的滚滚洪流灌溉田野而不是泛滥成灾。无论是在君权和相权之争、中央和地方之争中还是君相如何更好的管理官吏中，监察制度的身影都历历可见，其成就其错误已如前述，其作用不可忽视，但也无法夸大。有宋一代也可看作整个传统社会的缩影，单靠监察制度是无法完成约束权力、提高效率的任务的，传统社会的覆灭也就让人不能不说：单一的权力约束机制恐怕难辞其咎。历史是螺旋式上升的，过去发生的今天未必就能避免，但是防患于未然却未为晚也。
注释：
1、《宋史.职官制》（卷161）。
2、《通典.职官六》（卷24）。
3、《宋会要辑稿.职官55之1》。
4、《宋会要辑稿.职官17之1》。
5、《宋会要辑稿.职官17之31》。
6、《文献通考.职官一》（卷47）。
7、《续资治通鉴长编》卷154，庆历五年正月乙亥。
8、洪迈《容斋四笔》卷11《唐御史迁转定限》。
9、《旧唐书.职官二》（卷43）。
10、黄履翁《古今源流至论.续集》卷6《谏垣》。
11、《宋史.徽宗一》（卷19）。
12、《通典.选举六》（卷18）。
13、以上参考钱穆《中国历代政治得失》。
14、《宋会要辑稿.职官41之129》。
15、参见聂崇歧《宋代府州军监之分析》，《宋史丛考》中华书局1980年3月版，第70页