行政区划 中华民国时期的市制
中国近代的市，始于清末，是随着生产和贸易的兴盛，社会商品经济活动的频繁而出现的。它区别于古代都城之处，是它有受社会经济制约的市行政和为履行市行政而建立的市组织。但清末关于市的概念较粗疏，凡府、厅、州、县治城厢为“城”，凡集结居住人口满5万以上者为“镇”，城与镇均视作市，此外再无进一步划分。市的组织以议事会掌立法，董事会掌行政。
民国成立之初，中央政府与各省政府均未及注意于市制，只有江苏省公布了一份《江苏暂行市乡制》，规定县治城厢为市，集结居住人口满5万以上者亦为市，市的组织分为议事会与董事会分掌立法与行政，上述内容显得因袭清制。1914年袁世凯下令停办地方自治后，市的组织被解散，从此以后，中国长时期无市制出现，直到1921年北洋政府恢复市的建制活动，市制问题才重新提出。
1.北洋政府时期的市制
1917年，浙江省曾呈请北洋政府举办城镇与乡村的自治，段祺瑞内阁未予批准。1921年5月，内政部草拟了《市自治制》交地方行政会议审查，同年7月大总统徐世昌以教令公布，9月又制定《市自治制施行细则》。
市自治制规定市分为特别市和普通市两种。特别市由内务部呈请中央政府以命令定之，其余的均为普通市。特别市的地位相当于县，和县同受省行政长官的直接监督（京都则受国务院内务总长监督）。普通市隶属于县，受县知事的直接监督。北洋政府时期实际确定为特别市的为数并不多，主要有京都（北京）、津沽（天津）、淞沪（上海）、青岛、哈尔滨等。除京都系依照《市自治制》及《市自治制施行细则》实施的以外，其余各特别市均有各自的组织法规。淞沪为《淞沪市自治制》（1925年5月）。津沽为《直隶津沽市政公署编制草案》（1927年11月）。青岛为《青岛市施行市自治制令》（1923年11月）。哈尔滨为《哈尔滨特别市自治试办章程》（1927年12月）。
上述组织法规关于市组织机构的名称虽各不相同，但结构形式基本相同，均规定设立议事机关（称市自治会或市议会）、执行机关（称市自治公所或市政公署）、行政辅佐机关（称市参事会或董事会）等三个部分，设市长一名为市的自治代表。市的自治活动受中央政府所委派的行政长官监督，在民选的市长未产生前，市长职权由行政长官代行。
这些制度施行日期较短暂，即因北洋政府的灭亡而结束。
2.南京国民政府时期的市制
南京国民政府成立后，于1928年7月公布了《特别市组织法》与《市组织法》，分别规定特别市与普通市的组织形式。该两法仅施行了2年，即于1930年5月被新的《市组织法》所代替。后者在民国时期施行较久，影响较深。
《市组织法》将市分为行政院辖市与省辖市两种。院辖市的条件是：一、首都；二、人口在百万以上者；三、在政治上经济上有特殊情形者。但虽符合上述一、二两条件，而为省政府所在地者，应为省辖市。根据这一规定，确定南京、上海、天津、青岛、汉口为院辖市。1933年，国民党“中政会”议决以陕西长安为陪都，改名西京，为院辖市。而北平、广州等城市人口虽符合院辖市条件，但当时为省会所在地，故根据设市条件的第三项规定，为省辖市。（以后，河北省会迁址，北平恢复为院辖市）。抗战爆发后，重庆成为陪都，升格为院辖市。
《市组织法》还规定凡人民聚居地方有下述情形之一者，设省辖市：一、人口在30万以上者；二、人口在20万以上，其所收营业税牌照费土地税每年合计占该地总收入1/2以上者。省辖市地位与县相同。省辖市虽为数不少，但仍有不少经济文化比较发达的城市因不符以上要求而被宣布废市改县，如苏州、无锡、烟台、郑州、福州、芜湖、南宁等。有论者认为国民党当局关于设市的条件过高。考其原因，概出于财政因素，“设市后行政经费增加甚剧，负债累累，省政府不愿补助，遂主张裁撤”1。
上述设市情形后来有所变化，到1947年，院辖市增为9个：南京、上海、北平、天津、青岛、西京、重庆、哈尔滨、大连。
市的行政机构为市政府，设市长1人，下设各局、科分掌民政、财政、教育、建设、警察、卫生等项事务，并设秘书长为市长的幕僚长。市政府设市政会议。市政会议的存在并不表示市政采取合议制，它每月开会1次仅用来议决提出于市参议会的议案、市政府所属机构办事章则、市政府所属各机构间不能解决事项、市长交议事项等。
市的“民意机构”为市参议会。根据1932年8月公布的《市参议会组织法》，市参议会为“全市人民代表机关”，市参议员由市公民直接选举，市参议员的名额在人口20万之市为15名，超过20万者，每5万人口增加1名。市参议员不得兼任本市市政府及其所属机关公务员。现任本市区域内之公务员，现役军人或警察，均应停止其市参议员的选举权与被选举权。市参议会每两个月开常会1次。关于罢免权、创制权、复决权的规定，是《市参议会组织法》中的一个特色。规定市公民对市参议员得行使罢免权，对市参议会的决议得行使复决权。市参议会所作出的决议市长应当执行；市长如认为决议不当时可送交市参议会复议，如参议员2/3以上仍执前议而市长仍认为不当时，应即提付市公民依法复决之。将议会与行政的争执诉于全民公决的这一项规定，完全不同于省议会与省主席的争执由行政院“核办”的规定。之所以作出这样不同的规定，显然是因为市是作为自治单位来看待的，而省则是“官治”单位。当然，在事实上，反映市公民意愿的罢免权、创制权、复决权，均未见真正实行。
上法实行13年后，国民政府又于1943年5月颁布新的《市组织法》，其与上法不同之处首在于设市标准降低，只要人口逾20万，即可设市。市仍为自治单位，市政府职权分为两类，一为“办理市自治事项”，二为“执行上级政府委办事项”。按照这一规定，市政府应当有相当“自由度”来决定自己的民政事务。但是国民党当局又常常害怕中心城市有了自治权力后对中央政府有所不便，并因而造成某种消极政治影响，因此认为重要的大城市尤其是首都，只能是行政单位不应是自治单位。新的《市组织法》又一不同于旧法的规定是在其基层实行保甲制。在旧法中，市的基层为区、坊、闾、邻，而在乡村则为区、乡、保、甲。新法废除闾邻制，一律采取保甲制，“10户至30户为甲，10甲至30甲为保，10保至30保为区。”在具体实施细则上，市的保甲制与乡村的保甲制有不同。
民国成立之初，中央政府与各省政府均未及注意于市制，只有江苏省公布了一份《江苏暂行市乡制》，规定县治城厢为市，集结居住人口满5万以上者亦为市，市的组织分为议事会与董事会分掌立法与行政，上述内容显得因袭清制。1914年袁世凯下令停办地方自治后，市的组织被解散，从此以后，中国长时期无市制出现，直到1921年北洋政府恢复市的建制活动，市制问题才重新提出。
1.北洋政府时期的市制
1917年，浙江省曾呈请北洋政府举办城镇与乡村的自治，段祺瑞内阁未予批准。1921年5月，内政部草拟了《市自治制》交地方行政会议审查，同年7月大总统徐世昌以教令公布，9月又制定《市自治制施行细则》。
市自治制规定市分为特别市和普通市两种。特别市由内务部呈请中央政府以命令定之，其余的均为普通市。特别市的地位相当于县，和县同受省行政长官的直接监督（京都则受国务院内务总长监督）。普通市隶属于县，受县知事的直接监督。北洋政府时期实际确定为特别市的为数并不多，主要有京都（北京）、津沽（天津）、淞沪（上海）、青岛、哈尔滨等。除京都系依照《市自治制》及《市自治制施行细则》实施的以外，其余各特别市均有各自的组织法规。淞沪为《淞沪市自治制》（1925年5月）。津沽为《直隶津沽市政公署编制草案》（1927年11月）。青岛为《青岛市施行市自治制令》（1923年11月）。哈尔滨为《哈尔滨特别市自治试办章程》（1927年12月）。
上述组织法规关于市组织机构的名称虽各不相同，但结构形式基本相同，均规定设立议事机关（称市自治会或市议会）、执行机关（称市自治公所或市政公署）、行政辅佐机关（称市参事会或董事会）等三个部分，设市长一名为市的自治代表。市的自治活动受中央政府所委派的行政长官监督，在民选的市长未产生前，市长职权由行政长官代行。
这些制度施行日期较短暂，即因北洋政府的灭亡而结束。
2.南京国民政府时期的市制
南京国民政府成立后，于1928年7月公布了《特别市组织法》与《市组织法》，分别规定特别市与普通市的组织形式。该两法仅施行了2年，即于1930年5月被新的《市组织法》所代替。后者在民国时期施行较久，影响较深。
《市组织法》将市分为行政院辖市与省辖市两种。院辖市的条件是：一、首都；二、人口在百万以上者；三、在政治上经济上有特殊情形者。但虽符合上述一、二两条件，而为省政府所在地者，应为省辖市。根据这一规定，确定南京、上海、天津、青岛、汉口为院辖市。1933年，国民党“中政会”议决以陕西长安为陪都，改名西京，为院辖市。而北平、广州等城市人口虽符合院辖市条件，但当时为省会所在地，故根据设市条件的第三项规定，为省辖市。（以后，河北省会迁址，北平恢复为院辖市）。抗战爆发后，重庆成为陪都，升格为院辖市。
《市组织法》还规定凡人民聚居地方有下述情形之一者，设省辖市：一、人口在30万以上者；二、人口在20万以上，其所收营业税牌照费土地税每年合计占该地总收入1/2以上者。省辖市地位与县相同。省辖市虽为数不少，但仍有不少经济文化比较发达的城市因不符以上要求而被宣布废市改县，如苏州、无锡、烟台、郑州、福州、芜湖、南宁等。有论者认为国民党当局关于设市的条件过高。考其原因，概出于财政因素，“设市后行政经费增加甚剧，负债累累，省政府不愿补助，遂主张裁撤”1。
上述设市情形后来有所变化，到1947年，院辖市增为9个：南京、上海、北平、天津、青岛、西京、重庆、哈尔滨、大连。
市的行政机构为市政府，设市长1人，下设各局、科分掌民政、财政、教育、建设、警察、卫生等项事务，并设秘书长为市长的幕僚长。市政府设市政会议。市政会议的存在并不表示市政采取合议制，它每月开会1次仅用来议决提出于市参议会的议案、市政府所属机构办事章则、市政府所属各机构间不能解决事项、市长交议事项等。
市的“民意机构”为市参议会。根据1932年8月公布的《市参议会组织法》，市参议会为“全市人民代表机关”，市参议员由市公民直接选举，市参议员的名额在人口20万之市为15名，超过20万者，每5万人口增加1名。市参议员不得兼任本市市政府及其所属机关公务员。现任本市区域内之公务员，现役军人或警察，均应停止其市参议员的选举权与被选举权。市参议会每两个月开常会1次。关于罢免权、创制权、复决权的规定，是《市参议会组织法》中的一个特色。规定市公民对市参议员得行使罢免权，对市参议会的决议得行使复决权。市参议会所作出的决议市长应当执行；市长如认为决议不当时可送交市参议会复议，如参议员2/3以上仍执前议而市长仍认为不当时，应即提付市公民依法复决之。将议会与行政的争执诉于全民公决的这一项规定，完全不同于省议会与省主席的争执由行政院“核办”的规定。之所以作出这样不同的规定，显然是因为市是作为自治单位来看待的，而省则是“官治”单位。当然，在事实上，反映市公民意愿的罢免权、创制权、复决权，均未见真正实行。
上法实行13年后，国民政府又于1943年5月颁布新的《市组织法》，其与上法不同之处首在于设市标准降低，只要人口逾20万，即可设市。市仍为自治单位，市政府职权分为两类，一为“办理市自治事项”，二为“执行上级政府委办事项”。按照这一规定，市政府应当有相当“自由度”来决定自己的民政事务。但是国民党当局又常常害怕中心城市有了自治权力后对中央政府有所不便，并因而造成某种消极政治影响，因此认为重要的大城市尤其是首都，只能是行政单位不应是自治单位。新的《市组织法》又一不同于旧法的规定是在其基层实行保甲制。在旧法中，市的基层为区、坊、闾、邻，而在乡村则为区、乡、保、甲。新法废除闾邻制，一律采取保甲制，“10户至30户为甲，10甲至30甲为保，10保至30保为区。”在具体实施细则上，市的保甲制与乡村的保甲制有不同。